《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》政策解读

行业新闻

近日，经国务院同意，国家卫生健康委、国家发展改革委、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国家医保局、国家中医药局等8部门联合印发《关于建立完善老年健康服务体系的指导意见》（国卫老龄发〔2019〕61号，以下简称《意见》），现将有关要点解读如下。

　　一、出台《意见》的背景和意义是什么？
我国正处于人口老龄化快速发展阶段，截至2018年底，60岁及以上老年人口达2.5亿，2018年我国人均预期寿命为77.0岁。健康是保障老年人独立自主和参与社会的基础，推进健康老龄化是积极应对人口老龄化的长久之计。我国老年人健康状况不容乐观，2018年我国人均健康预期寿命仅为68.7岁，老年人平均有8年多的时间带病生存，患有一种以上慢性病的比例高达75%，患病人数接近1.9亿，失能和部分失能老年人超过4000万，老年人对健康服务的需求愈发迫切。

党中央、国务院高度重视老年健康工作。在2016年全国卫生与健康大会上，习近平总书记强调，要把人民健康放在优先发展的战略地位，努力为人民群众提供全生命周期的卫生与健康服务，为老年人提供连续的健康管理服务和医疗服务。《“健康中国2030”规划纲要》提出，要为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料、安宁疗护一体化的健康和养老服务。2018年党和国家机构改革中，组建了国家卫生健康委员会，全国老龄工作委员会的日常工作也交由国家卫生健康委承担，并设立了老龄健康司，建立完善老年健康服务体系是国家卫生健康委员会的新增职责之一。

为解决老年健康服务体系不健全，有效供给不足，发展不平衡不充分的问题，国家卫生健康委联合国家发展改革委等8部门印发了《意见》。《意见》是我国第一个关于老年健康服务体系的指导性文件，有利于促进资源优化配置，逐步缩小老年健康服务的城乡、区域差距，促进老年健康服务公平可及；有利于激发市场活力，鼓励社会参与，满足多层次、多样化的老年健康服务需求；有利于引导全社会广泛参与，共同促进老年健康服务的有序发展；有利于促进预防关口前移，对影响健康的因素进行干预。《意见》的实施，对加强我国老年健康服务体系建设，提高老年人健康水平，推动实现健康老龄化具有重要的里程碑意义。

　　二、《意见》有哪些主要内容？
《意见》按照老年人健康特点和老年人健康服务需求，提出要构建包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系，围绕这6个环节，提出了工作任务和目标。

　　第一部分总体要求。明确了指导思想、基本原则和主要目标。提出到2022年，老年健康相关制度、标准、规范基本建立，老年健康服务机构数量显著增加，服务内容更加丰富，服务质量明显提升，服务队伍更加壮大，服务资源配置更趋合理，综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系基本建立，老年人的健康服务需求得到基本满足。

　　第二部分主要任务。一是加强健康教育。面向老年人及其照护者开展健康教育活动，促进老年人形成健康生活方式，提高老年人健康素养。营造关心支持老年健康的社会氛围。二是加强预防保健。加强老年人健康管理，把老年人满意度作为重要评价指标，每年组织开展一次绩效评价。做实家庭医生签约服务。开展老年人营养改善行动，监测、评价和改善老年人营养状况。加强老年人群重点慢性病的早期筛查、早期干预及分类管理。宣传失能预防核心信息，降低老年人失能发生率。加强适老环境建设和改造，减少老年人意外伤害。重视老年人心理健康。三是加强疾病诊治。完善老年医疗资源布局，建立健全以基层医疗卫生机构为基础，老年医院和综合性医院老年医学科为核心，相关教学科研机构为支撑的老年医疗服务网络。到2022年，二级及以上综合性医院设立老年医学科的比例达到50%。重视老年人综合评估和老年综合征诊治。全面落实老年人医疗服务优待政策，开展老年友善医疗卫生机构创建活动。到2022年，80%以上的综合性医院、康复医院、护理院和基层医疗卫生机构成为老年友善医疗卫生机构。四是加强康复和护理服务。充分发挥康复医疗在老年医疗服务中的作用，为老年患者提供早期、系统、专业、连续的康复医疗服务。建立完善以机构为支撑、社区为依托、居家为基础的老年护理服务网络。加强护理、康复医疗机构建设，到2022年，基层医疗卫生机构护理床位占比达到30%。五是加强长期照护服务。探索建立从居家、社区到专业机构的失能老年人长期照护服务模式。实施基本公共卫生服务项目，为失能老年人上门开展健康评估和健康服务。支持社区嵌入式为老服务机构发展。依托护理院（站）、护理中心、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等医疗卫生机构以及具备提供长期照护服务能力的社区日间照料中心、乡镇敬老院等养老机构，为失能老年人提供长期照护服务。增加从事失能老年人护理工作的护士数量。开展职业技能培训和就业指导服务，充实长期照护服务队伍。六是加强安宁疗护服务。推动医疗卫生机构开展安宁疗护服务，探索建立机构、社区和居家安宁疗护相结合的工作机制，形成畅通合理的转诊制度。完善安宁疗护服务收费项目及标准，稳步扩大安宁疗护试点。

　　第三部分保障措施。一是强化标准建设，包括老年人健康干预及评价、长期照护服务、长期照护专业人员职业技能、老年健康服务机构等标准，研究完善上门医疗护理和家庭病床服务的内容、标准、规范及收费和支付政策。二是强化政策支持，在土地供应、政府购买服务等方面对老年健康服务发展予以支持。三是强化学科发展，支持老年健康相关预防、诊断、治疗技术和产品研发，引导普通高校和职业院校开设相关专业和课程。四是强化队伍建设，建立老年健康服务人员培训机制，建设培训基地，完善老年健康相关职业资格认证制度和以技术技能价值激励为导向的薪酬分配体系。五是强化信息支撑，加强相关信息系统建设，促进数据的汇集和融合，积极探索“互联网＋老年健康”服务模式。六是强化组织保障，建立政府主导、部门协作、社会参与的工作机制。

　　三、如何保障《意见》的贯彻落实？
　一是强化培训指导。开展业务培训，加强对文件的宣传解读，提高认识，形成合力，完成目标任务。二是强化标准建设。抓紧制定完善老年健康相关制度、标准、规范，为各项老年健康服务提供遵循。三是强化监督评估。加强对《意见》落实情况的督促检查和工作评估，确保各项政策措施落地落实。

关键词：老年健康服务体系

关于建立完善老年健康服务体系的指导意见

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各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
当前，我国老年人口规模持续扩大，对健康服务的需求愈发迫切，为解决老年健康服务体系不健全，有效供给不足，发展不平衡不充分的问题，建立完善符合我国国情的老年健康服务体系，满足老年人日益增长的健康服务需求，根据《“健康中国2030”规划纲要》，经国务院同意，现提出如下意见。

　　一、总体要求
　（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，深入贯彻落实全国卫生与健康大会精神，以维护老年人健康权益为中心，以满足老年人健康服务需求为导向，大力发展老年健康事业，着力构建包括健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护的综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系，努力提高老年人健康水平，实现健康老龄化，建设健康中国。
　（二）基本原则。
健康引领，全程服务。以大卫生、大健康的理念引领老年健康服务体系建设，将健康融入所有政策，着眼生命全过程，对影响健康的因素进行干预，提供综合连续的全程服务。
兜底保障，公平可及。以基层为重点，提高服务效能，保障经济困难的失能（含失智）、计划生育特殊家庭老年人的基本健康服务。促进资源优化配置，逐步缩小城乡、区域差距，促进老年健康服务公平可及。
政策支持，激发活力。履行政府在制定规划和政策、引导投入等方面的职责，发挥市场在资源配置中的决定性作用，激发市场活力，鼓励社会参与，满足多层次、多样化的老年健康服务需求。
统筹资源，共建共享。统筹政府各部门、社会各方面资源，动员引导全社会广泛参与，共同促进老年健康服务发展，实现共建共享。
（三）主要目标。到2022年，老年健康相关制度、标准、规范基本建立，老年健康服务机构数量显著增加，服务内容更加丰富，服务质量明显提升，服务队伍更加壮大，服务资源配置更趋合理，综合连续、覆盖城乡的老年健康服务体系基本建立，老年人的健康服务需求得到基本满足。

　　二、主要任务
　（一）加强健康教育。利用多种方式和媒体媒介，面向老年人及其照护者开展健康教育活动，内容包括营养膳食、运动健身、心理健康、伤害预防、疾病预防、合理用药、康复护理、生命教育和中医养生保健等，促进老年人形成健康生活方式，提高老年人健康素养。积极开展中医药膳食疗科普等活动，推广中医传统运动项目，加强中医药健康养生养老文化宣传。开展老年健康宣传周等活动，宣传老年健康科学知识和相关政策，营造关心支持老年健康的社会氛围。老年大学和老年教育机构要将健康教育纳入课程体系和教学内容。依托社区服务中心、基层老龄协会、老年大学等，鼓励老年人积极参与社会活动，自觉主动维护身心健康。（国家卫生健康委、教育部、工业和信息化部、民政部、农业农村部、广电总局、体育总局、国家中医药局、中国老龄协会按职责分工负责）

　　（二）加强预防保健。建立健全老年健康危险因素干预、疾病早发现早诊断早治疗、失能预防三级预防体系。落实国家基本公共卫生服务项目，加强老年人健康管理，提供生活方式和健康状况评估、体格检查、辅助检查和健康指导服务，将老年人健康管理作为基本公共卫生服务项目绩效评价的重要内容，把老年人满意度作为重要评价指标，县（市、区）卫生健康行政部门要落实对绩效评价的主体责任，每年组织开展一次绩效评价。以老年人为重点，做实家庭医生签约服务。开展老年人营养改善行动，监测、评价和改善老年人营养状况。加强老年人群重点慢性病的早期筛查、早期干预及分类管理，积极开展阿尔茨海默病、帕金森病等神经退行性疾病的早期筛查和健康指导。实施失能预防项目，宣传失能预防核心信息，降低老年人失能发生率。加强适老环境建设和改造，减少老年人意外伤害。重视老年人心理健康，完善精神障碍类疾病的早期预防及干预机制，针对抑郁、焦虑等常见精神障碍和心理行为问题，开展心理健康状况评估和随访管理，为老年人特别是有特殊困难的老年人提供心理辅导、情绪纾解、悲伤抚慰等心理关怀服务。（国家卫生健康委、工业和信息化部、民政部、财政部、住房城乡建设部、国家中医药局按职责分工负责）

　　（三）加强疾病诊治。完善老年医疗资源布局，建立健全以基层医疗卫生机构为基础，老年医院和综合性医院老年医学科为核心，相关教学科研机构为支撑的老年医疗服务网络。有条件的二级及以上综合性医院要开设老年医学科，到2022年，二级及以上综合性医院设立老年医学科的比例达到50%。各地可根据实际，加大老年医院建设力度。重视老年人综合评估和老年综合征诊治，推动老年医疗服务从以疾病为中心的单病种模式向以患者为中心的多病共治模式转变。强化老年人用药保障，开展老年人用药使用监测，加强老年人用药指导，建立老年慢性疾病长期处方制度。开展社区和居家中医药健康服务，促进优质中医药资源向社区、家庭延伸。
全面落实老年人医疗服务优待政策，医疗机构普遍建立老年人挂号、就医绿色通道，优化老年人就医流程，为老年人看病就医提供便利服务。开展老年友善医疗卫生机构创建活动，推动医疗卫生机构开展适老化改造，开展老年友善服务，到2022年，80%以上的综合性医院、康复医院、护理院和基层医疗卫生机构成为老年友善医疗卫生机构。鼓励医疗卫生机构为居家失能老年人提供家庭病床、巡诊等上门医疗服务。（国家卫生健康委、国家发展改革委、财政部、国家中医药局按职责分工负责）

（四）加强康复和护理服务。充分发挥康复医疗在老年医疗服务中的作用，为老年患者提供早期、系统、专业、连续的康复医疗服务。大力发展老年护理服务，建立完善以机构为支撑、社区为依托、居家为基础的老年护理服务网络。开展中医特色老年人康复、护理服务。加强护理、康复医疗机构建设，鼓励医疗资源丰富的地区将部分公立医疗机构转型为护理、康复医疗机构，鼓励二级及以上综合性医院设立康复医学科，提高基层医疗卫生机构的康复、护理床位占比。支持农村医疗卫生机构利用现有富余编制床位开设康复、护理床位。到2022年，基层医疗卫生机构护理床位占比达到30%。（国家卫生健康委、国家发展改革委、民政部、财政部、国家中医药局按职责分工负责）

（五）加强长期照护服务。探索建立从居家、社区到专业机构的失能老年人长期照护服务模式。实施基本公共卫生服务项目，为失能老年人上门开展健康评估和健康服务。通过政府购买服务等方式，支持社区嵌入式为老服务机构发展。依托护理院（站）、护理中心、社区卫生服务中心、乡镇卫生院等医疗卫生机构以及具备提供长期照护服务能力的社区日间照料中心、乡镇敬老院等养老机构，为失能老年人提供长期照护服务。鼓励各地通过公建民营、政府购买服务、发放运营补贴等方式，支持各类医养结合机构接收经济困难的高龄失能老年人。
增加从事失能老年人护理工作的护士数量，鼓励退休护士从事失能老年人护理指导、培训和服务等工作。进一步开展职业技能培训和就业指导服务，充实长期照护服务队伍。面向居家失能老年人照护者开展应急救护和照护技能培训，提高家庭照护者的照护能力和水平。（国家卫生健康委、教育部、民政部、财政部、人力资源社会保障部按职责分工负责）

　　（六）加强安宁疗护服务。根据医疗机构的功能和定位，推动相应医疗卫生机构，按照患者“充分知情、自愿选择”的原则开展安宁疗护服务，开设安宁疗护病区或床位，有条件的地方可建设安宁疗护中心，加快安宁疗护机构标准化、规范化建设。积极开展社区和居家安宁疗护服务。探索建立机构、社区和居家安宁疗护相结合的工作机制，形成畅通合理的转诊制度。制定安宁疗护进入和用药指南。营利性医疗机构可自行确定安宁疗护服务内容和收费标准。非营利性医疗机构提供的安宁疗护服务，属于治疗、护理、检查检验等医疗服务的，按现有项目收费；属于关怀慰藉、生活照料等非医疗服务的，不作为医疗服务价格项目管理，收费标准由医疗机构自主确定。
建立完善安宁疗护多学科服务模式，为疾病终末期患者提供疼痛及其他症状控制、舒适照护等服务，对患者及家属提供心理支持和人文关怀。加强对公众的宣传教育，将生命教育纳入中小学校健康课程，推动安宁疗护理念得到社会广泛认可和接受。认真总结安宁疗护试点经验，稳步扩大试点。（国家卫生健康委、国家发展改革委、教育部、国家医保局按职责分工负责）

　　三、保障措施
　　（一）强化标准建设。制定老年人健康干预及评价标准。建立健全长期照护服务标准和管理规范，制定长期照护专业人员职业技能标准。制定老年医疗、康复、护理、安宁疗护等老年健康服务机构基本标准和服务规范，制定综合医院老年医学科建设和管理指南，制定老年友善医疗卫生机构标准。研究完善上门医疗护理和家庭病床服务的内容、标准、规范及收费和支付政策，建立健全保障机制，鼓励相关机构投保责任险、医疗意外险、人身意外险等，防范应对执业风险和人身安全风险，适当提高上门服务人员的待遇水平。（国家卫生健康委、民政部、人力资源社会保障部、市场监管总局、国家医保局、银保监会、中国残联按职责分工负责）

（二）强化政策支持。各地要积极出台实施扶持政策，在土地供应、政府购买服务等方面对老年健康服务发展予以支持和倾斜。鼓励社会力量举办老年医院、康复医院、护理院、安宁疗护中心等。加大对贫困地区老年健康服务机构建设的支持力度，推动实现城乡、区域老年健康服务均等化。全面建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，并做好与长期护理保险制度的衔接。研究建立稳定可持续的筹资机制，推动形成符合国情的长期护理保险制度框架。（国家发展改革委、民政部、财政部、国家医保局、银保监会按职责分工负责）

（三）强化学科发展。推进老年医学研究中心、国家老年疾病临床医学研究中心等创新基地建设，打造高水平的技术创新与成果转化基地。加强老年健康相关科学研究，通过各级财政科技计划支持老年健康相关预防、诊断、治疗技术和产品研发。加强老年健康相关适宜技术研发与推广。引导普通高校和职业院校开设老年医学、药学、护理、康复、心理、安宁疗护等相关专业和课程，开展学历教育。（教育部、科技部、国家卫生健康委、国家中医药局按职责分工负责）

　　（四）强化队伍建设。加强老年健康人才培养，支持开展老年健康服务相关从业人员的继续教育，壮大老年健康人才队伍。加强老年健康促进、老年医学及其相关专业人员培训，建立培训机制，建设培训基地，提高相关人员的服务能力和水平。扩大老年护理服务队伍，补齐服务短板，到2022年基本满足老年人护理服务需求。完善老年健康相关职业资格认证制度和以技术技能价值激励为导向的薪酬分配体系，拓宽职业发展前景。（国家卫生健康委、教育部、民政部、人力资源社会保障部、国家中医药局按职责分工负责）

　（五）强化信息支撑。充分利用人工智能等技术，研发可穿戴的老年人健康支持技术和设备，探索开展远程实时查看、实时定位、健康监测、紧急救助呼叫等服务。加强老年健康服务相关信息系统建设，促进各类健康数据的汇集和融合，整合信息资源，实现信息共享。积极探索“互联网＋老年健康”服务模式，推动线上线下结合，开展一批智慧健康服务示范项目。（国家卫生健康委、工业和信息化部、民政部按职责分工负责）

　　（六）强化组织保障。建立政府主导、部门协作、社会参与的工作机制，各地各有关部门要高度重视老年健康服务体系建设，将其纳入经济社会发展相关规划，纳入深化医药卫生体制改革和促进养老、健康服务业发展的总体部署，结合实际制定老年健康服务体系建设的具体规划和实施办法。

 

国家卫生健康委　　　　　国家发展改革委

教育部　　　　　　　　　民政部

财政部　　　人力资源社会保障部

国家医保局　　　　　　国家中医药局

2019年10月28日

关键词：老年健康服务体系建设

《民政部关于印发养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）的通知》的解读

行业新闻

近日，民政部印发了《养老服务市场失信联合惩戒对象名单管理办法（试行）》的通知（以下简称《办法》）。《办法》明确了养老服务市场失信联合惩戒对象名单（以下简称“联合惩戒对象名单”）的认定、发布、使用、移出等规定，是养老服务领域信用监管的创新性、统领性文件。

一、《办法》印发的背景及重要意义

党中央、国务院高度重视社会信用体系建设。习近平总书记在党的十九大报告中指出，“推进诚信建设，要不断采取各类措施推进社会信用体系建设”。李克强总理在全国深化“放管服”改革优化营商环境电视电话会议重要讲话时强调，“在推进有效监管、公正公平监管的过程中，要加强社会信用体系建设”。社会信用体系已经成为社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。今年，国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）中，明确提出要“加快推进养老服务领域社会信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制，对存在严重失信行为的养老服务机构及人员实施联合惩戒”。为贯彻落实党中央、国务院关于加强社会信用体系建设的决策部署，加快推进养老服务领域社会信用体系建设的要求，进一步规范养老服务市场秩序，促进养老服务业持续健康发展，民政部印发了《办法》。

加强养老服务领域社会信用体系建设，构建以信用为基础的新型监管体制，是深入推进“放管服”改革，完善事中事后监管，优化营商环境的重要举措。加强对养老服务领域市场主体的信用监管，发挥信用在经济运行中的基础性作用，对创新监管理念，完善监管机制，提升监管效能具有重要意义。《办法》通过建立联合惩戒对象名单和重点关注对象名单制度，对养老服务领域违法失信的养老服务机构和从业人员，实施与失信行为相当的惩戒措施，让失信者寸步难行，实现“一处失信、处处受限”的信用惩戒格局，进而达到使市场主体不能失信、不敢失信、不想失信的惩戒目的。

二、《办法》的主要内容及要点

《办法》共21条，结构上分为三个部分。第一条至第四条是《办法》的总则部分，主要包括《办法》制定的目的与依据、适用范围、基本原则和民政部门职责等规定；第五条至第十六条是《办法》的主体部分，主要包括列入情形、信息共享、重点关注对象名单、列入程序、信息内容、动态管理、移出情形、移出核查、特殊情形、信息公开、惩戒措施、信息更正等规定；第十七条至第二十一条是《办法》的实施保障部分，主要包括行业自律、行政责任、档案管理、地方执行、施行时间等规定。

《办法》的主要内容包括：

一是建立了联合惩戒制度。《办法》根据失信行为程度的不同，建立了联合惩戒对象名单和重点关注对象名单两项制度，对应采取与之失信行为相当的惩戒措施。联合惩戒对象名单管理制度，以司法裁决、行政处罚、行政强制等处理结果为依据，将性质恶劣、情节严重、社会危害较大的违法失信行为的养老服务机构和从业人员列入联合惩戒对象名单，在一定期限内向社会公布，对其实施信用约束、联合惩戒等措施。同时，《办法》还建立了重点关注对象名单制度，将养老服务机构备案时承诺不属实，或者违反承诺的，以及违反强制性国家标准，但尚未被行政处罚或者刑事处罚等这一类存在失信行为，但严重程度尚未达到列入联合惩戒对象名单情形的养老服务机构纳入重点关注对象名单，并在重点关注期内，对其实施严格监管等措施。

二是明确了联合惩戒措施。对列入联合惩戒对象名单的养老服务机构和从业人员，《办法》本着重约束、重限制、重提高违法失信成本的原则，明确了5个方面的惩戒措施：一是对联合惩戒对象享受优惠政策或者获得荣誉的限制措施；二是对联合惩戒对象加大监管力度，提高其违法失信成本；三是对联合惩戒对象担任重要职务的限制措施；四是对联合惩戒对象行业准入的限制措施；五是通过向有关部门推送信息，对联合惩戒对象实施惩戒措施。这些惩戒措施既有对养老服务机构的约束，也有对法定代表人、主要负责人、相关责任人的限制，增加了机构和从业人员的违法失信成本，释放了“一处失信、处处受限”的信号，形成了有效地震慑。

三是保障了当事人合法权益。《办法》建立了申辩保障机制，充分保障了当事人的陈述、申辩权利。在将养老服务机构和从业人员列入联合惩戒对象名单前，民政部门要履行告知程序，当事人有异议的，有权提交陈述、申辩及相关证明材料。民政部门应当进行核查，并作出维持、修改或者撤销的决定。同时，《办法》在加强惩戒与保障隐私权之间做了有效衔接。对法律和司法解释没有规定可以公开的信息，如工作单位、联系方式等内容，不作为联合惩戒对象名单公开的信息；对依法可以公开的信息，在公开的时候，也应当采取一些技术处理，隐去公民身份号码（港澳台居民的公民社会信用代码、外国籍人身份号码）信息上部分字段，尽可能保护公民的隐私权。

下一步，民政部将依托“金民工程”建立全国统一的联合惩戒对象名单管理系统，并督促指导地方民政部门认真抓好贯彻执行。

关键词：养老服务